联合国《卡塔赫纳生物安全议定书》相关背景

1、概述

　　联合国《卡塔赫纳生物安全议定书》是在《生物多样性公约》下，为保护生物多样性和人体健康而控制和管理“生物技术改性活生物体”(简称LMOs，Living modified organisms；或称“转基因生物”，简称GMOs，Genetically modified organisms)越境转移的国际法律文件。《议定书》于2000年1月29日达成谈判文本。根据其第36条，《议定书》于2000年5月15-26在联合国内罗毕办公室对国家和经济一体化组织开放签署，之后于2000年6月5日至2001年6月4日在纽约联合国总部继续供各国签署。截止签署日终止时，共有103个国家签署《议定书》。中国于2000年8月8日签署该《议定书》。

　　到2005年5月18日，共有119个国家和经济一体化组织（欧盟）已批准加入或核准《议定书》，成为《议定书》缔约方（见附件名录）。中国国务院于近日核准《议定书》，意味着中国将成为《议定书》的第120个缔约方。

　　《议定书》已于2003年9月11日生效，即批准加入和核准《议定书》的国家达到50个时。中国将在交存核准书90天后，《议定书》对其正式生效。2004年2月23-27日在马来西亚吉隆坡召开《议定书》第一次缔约方会议，并将于2005年5月30日至6月3日在加拿大蒙特利尔召开第二次缔约方会议。

　　国家环保总局是代表中国参与《生物安全议定书》谈判的牵头部门。在过去10年中，国家环保总局组织和协调外交部、农业部、科技部、商务部、质检总局、中科院等部门积极参与了《议定书》的谈判和后续的一系列履约行动。

2、《生物安全议定书》的产生背景

　　随着生物技术产品的产业化水平不断提高，生物技术的安全问题也引起国际社会和各国政府的广泛关注，并成为国家之间环境保护合作的热门议题，特别是对于许多发展中国家来说，他们在处理生物技术产品环境安全方面的能力明显不足，对于纷纷而来的生物技术产品感到措手不及，表现出谨慎与担忧。因此，这些国家寄希望于通过一项国际生物安全协议而得到国际法规、资金和技术的支持。许多发达国家基于转基因生物及其产品贸易的考虑，也对此项议定书表示出极大的关注。这些导致了“卡塔赫纳生物安全议定书”的应运而生。因此，《议定书》主要由发展中国家和转基因生物进口国家推动而成。

3、《生物安全议定书》与《生物多样性公约》的关系

　　《生物安全议定书》是依据《生物多样性公约》的相关条款而制定的。《生物多样性公约》的起草与谈判开始于1988年，在1992年6月的巴西联合国环境与发展大会上通过，并在1993年12月29日生效，现已有188个国家（包括欧盟）批准加入该《公约》。在该《公约》的谈判过程中，生物安全问题逐步受到各国重视，最后形成该公约的谈判焦点和核心内容。例如，《公约》第8(g)条要求各缔约国制定或采取办法以管制、管理或控制由生物技术改变的、可能对保护和持续利用生物多样性产生不利影响的活生物体在使用和释放时可能产生的风险；第19(3)条要求各缔约国考虑是否需要一项议定书，用于安全转让、处理和使用由生物技术改性的活生物体及其产品。第19(4)条要求各缔约国提供与这些改性活生物体有关的资料。因此，《生物安全议定书》是隶属于《生物多样性公约》的一项法律文书。

4、《生物安全议定书》起草过程

　　1995年11月在印度尼西亚首都雅加达召开的“生物多样性公约缔约国大会第二次会议”(COP2)通过II/5号决议，确定制定《生物安全议定书》，并特别注重由现代生物技术产生的转基因生物的越境转移。然后，成立了不限名额的生物安全特设工作组(BSWG)，具体承担《议定书》的起草和谈判，并要求在1998年底前完成该《议定书》的最后文本。BSWG于1996-1998年共召开5次议定书起草与谈判的会议，但未能就议定书条款在谈判各方取得一致意见。1999年9月15-19日在奥地利维也纳召开的非正式协商会议对议定书内容分歧进一步磋商后，终于2000年1月24-29日在加拿大蒙特利尔召开的《生物多样性公约》缔约国大会特别会议续会上达成《议定书》最终文本。

5、《生物安全议定书》的谈判背景

　　由于各国生物技术发展水平差异较大，而且议定书内容涉及生物技术产品的贸易和生物多样性保护及人类健康等敏感问题，各国对议定书谈判都高度重视，争论十分激烈，谈判艰巨且持久。各国都从自己的经济利益出发，对议定书的内容存在严重分歧。到1999年2月的卡塔赫纳会议期间，谈判各方逐渐分化为代表不同观点的5类国家集团。

　　大多数发展中国家鉴于自己处理生物技术安全问题的能力太弱，对转基因生物的越境转移表示谨慎和忧虑，他们坚持以预防为主的原则，主张制定一项国际法规来规范和约束转基因生物的越境转移，以减少其对生物多样性和人体健康的负面影响。这一类国家主要由77国集团和中国组成，被称为“意见一致集团”(the Like-Minded Group)。

　　而另一组被称为“迈阿密集团”(Miami Group)的国家担心因为议定书规定太严会妨碍他们从生物技术及其产品的出口中获得巨大的经济利益。他们希望能够确保转基因生物产品自由贸易，而没有烦琐的官方批准手续，也不愿发生因环境保护而导致的贸易保护主义壁垒。迈阿密集团代表着转基因作物种子和产品的6个主要出口国，如阿根廷、澳大利亚、加拿大、智利、美国和乌拉圭。

　　作为另一组的欧盟(EU)成员国，希望起草一份较为严格的议定书，并强调预防原则的重要性。欧盟支持转基因贸易的标准化，认为《议定书》不应隶属于世界贸易组织(WTO)的协议。由于欧盟成员国目前对转基因食品的进口大于出口，加之这国家早已建立了较为完善的有关转基因产品的贸易、管理和使用方面的区域一体化法令和国家法规，他们有时趋向于《议定书》覆盖范围更广一些。

　　被称为“和事集团”(the Compromise Group)的国家主要是经合组织(OECD)成员国，他们不是农产品出中国，也不是欧盟成员国，主要包括日本、墨西哥、挪威、南韩和瑞士，后来还有新加坡和新西兰。“和事集团”国家在谈判中充当持对立意见集团之间的中间桥梁，并提出折衷提案。

　　还有一组是中欧和东欧的国家，这组基本上走的是中间路线。他们基本上支持议定书写入预防原则并包含GMO食品和饲料，但这些国家更希望议定书更具有实用性和广泛的目的用途。

　　所以，《议定书》最终文本的达成实际上是谈判各方的讨价还价和妥协，而不是各派观点的一致。

6、《生物安全议定书》核心内容

　　（1）关于提前知情同意程序

　　《议定书》第7条规定，对于拟有意向进口缔约方的环境中引入转基因生物，在其首次有意越境转移之前，适用“提前知情同意程序”。第8条规定出口缔约方应要求出口者在首次有意转移转基因生物之前，确保以书面形式通知进口缔约方的国家主管部门。

　　（2）关于同意进口的决定程序

　　《议定书》第9条规定，进口缔约方应确认收到通知，并告知是否该国将依据国内法规来处理此项进口申请。第10条表明进口缔约方将以书面形式通知出口方他们是有条件进口或无条件进口，或禁止进口，或根据国内法规要求提供更多的资料。第10(5)条补充道，进口缔约方未能对通知做出确认，并不意味着对越境转移表示同意。

　　（3）关于列明资料

　　《议定书》第8条第1款规定，出口转基因生物的缔约方在其发给进口方的通知中需要列有附件一所列明的资料；出口缔约方应确保对出口者提供资料的准确性做出法规规定。然而，附件一的资料要求带有强制性，且内容较详细，它要求出口者提供：拟越境转移的改性活生物体在出口国的安全类别；受体生物体或亲本生物体的特性、起源中心和基因多样性中心；供体生物体的特性；有关改性活生物体的核酸、做出的改变、使用的技术及由此产生的特性；改性活生物体或其产品的预定用途；拟转移的数量和体积；风险评估的报告；在出口国受管制的情况等。

　　（4）关于进口拟作食物或饲料或加工之用LMOs的程序

　　《议定书》第11(4)条规定，缔约方可根据符合本议定书目标的国内规章条例，就进口拟作食物或饲料或加工之用的转基因作出决定。进而，第11(8)条规定，即使对生物多样性影响程度缺少科学定论亦不妨碍进口缔约方酌情就拟作食物、饲料和加工之用的该LMO的进口做出决定，以避免或减少潜在的不利影响。对于直接用作食物或饲料或用于加工的改性活生物体在其首次越境转移之前亦适用“提前知情同意程序”。

　　（5）关于风险评估

　　《议定书》第15(2)条规定，进口缔约方应确保对拟进口的转基因生物进行风险评估，进口方可要求出口方进行此种风险评估。并规定：如果进口缔约方要求由出口方发出通知者承担风险评估的费用，发出通知者应承担此种费用。议定书附件2规定了风险评估的原则和步骤，主要包括：查明与可能影响生物多样性的改性活生物体相关的任何新的基因型和表现型特性；审评产生这些不利影响的可能性和导致的后果；估计改性活生物体所构成的总体风险；进而对所涉风险提出管理建议。

　　（6）关于运输、包装和标识

　　《议定书》第18(2)条规定，每一缔约方应采取措施，至少以文件方式，

　　1）明确说明该转基因生物是有意转移直接用作食物或饲料或加工，而不是有意引入环境，并标明其特征和任何特有标识；

　　2）明确说明该转移的转基因生物是预定用作封闭性使用，并具体说明任何有关安全装卸、贮存、运输和使用的要求；

　　3）明确说明其他转基因生物是有意引入进口国的环境中，并具体说明其特征和相关的特性和/或特点，以及任何有关安全装卸、贮存、运输和使用的要求。

　　（7）关于赔偿责任和补救

　　《议定书》第27条提出，将在该议定书缔约方大会的第一次会议上就适当拟定因转基因生物的越境转移而造成损害的赔偿责任和补救方法的国际规则和程序，并努力在4年内完成这一进程。

附件：

已经批准加入和核准《生物安全议定书》的国家

　　非洲: Algeria, Benin, Botswana, Burkina Faso, Cameroon, Democratic Republic of the Congo, Djibouti, Egypt, Eritrea, Ethiopia, Gambia, Ghana, Kenya, Lesotho, Liberia, Madagascar, Mali, Mauritius, Mozambique, Namibia, Niger, Nigeria, Rwanda, Senegal, Seychelles, South Africa, Togo, Tunisia, Uganda, United Republic of Tanzania, Zambia, Zimbabwe (32 Countries)

　　亚太地区: Bangladesh, Bhutan, Cambodia, Cyprus, Democratic People's Republic of Korea, Fiji, India, Indonesia, Iran (Islamic Republic of), Japan, Jordan, Kiribati, Lao People's Democratic Republic, Malaysia, Maldives, Marshall Islands, Mongolia, Nauru, Niue, Oman, Palau, Samoa, Solomon Islands, Sri Lanka, Syrian Arab Republic, Tajikistan, Tonga, Viet Nam (28 Countries)

　　中欧: Albania, Armenia, Azerbaijan, Belarus, Bulgaria, Croatia, Czech Republic, Estonia, Hungary, Latvia, Lithuania, Poland, Republic of Moldova, Romania, Slovakia, Slovenia, Ukraine (17 Countries)

　　拉丁美洲与加勒比地区: Antigua and Barbuda, Bahamas, Barbados, Belize, Bolivia, Brazil, Colombia, Cuba, Dominica, Ecuador, El Salvador, Grenada, Guatemala, Mexico, Nicaragua, Panama, Paraguay, Peru, Saint Kitts and Nevis, Saint Vincent and the Grenadines, Trinidad and Tobago, Venezuela (22 Countries)

　　西欧与其他集团: Austria, Belgium, Denmark, European Community, Finland, France, Germany, Greece, Ireland, Italy, Luxembourg, Netherlands, New Zealand, Norway, Portugal, Spain, Sweden, Switzerland, Turkey, United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland (20 Countries)